За останні 6 років міграційна політика Росії змінилася кілька раз. Відбиттям чергового етапу стало законодавство, що вступило в силу з 15 січня цього року. Але скільки ми встигнемо пройти цим шляхом, якщо, не встигнувши як слід ступнути вперед, уже повертаємо назад?

Заборонна тактика

У перші роки після розпаду СРСР поворотна міграція з колишніх союзних республік нікого не хвилювала – поки не прийняла таких масштабів, що не зауважувати її стало неможливо. Створення в червні 1992 року нового відомства, Федеральної міграційної служби, і прийняття в 1993 році перших законів у міграційній сфері можна вважати початком міграційної політики в Росії. Аж до 2001 року вона була в цілому доброзичлива до іммігрантів, хоча не заохочувала їхній прибуття. Основні зусилля були спрямовані на облаштованість біженців і змушених переселенців.

ДО 2001 року зложилися умови для того, щоб влада приділила міграційній проблематиці більш пильна увага. Чому тоді був обраний курс на заборонну політику, сказати складно. Особливих передумов не було – 11 млн. співвітчизників, що приїхали в країну в 90-е, розчинилися на її просторах, не створивши проблем ні економічного, ні соціокультурного плану. Як б то ні було, перегляд концептуальних основ міграційної політики й підготовка до зміни курсу були проведені ретельно: протягом 2001 року були ліквідовані інститути, що забезпечують застарілий варіант політики, і створені нові. Тоді ж з'явилася й ключова фігура на кілька років уперед – Віктор Іванов. А під кінець року додався й ще один аргумент на користь твердої політики – події 11 вересня. Початок 2002 року ознаменувався передачею міграційних функцій МВС. Міграція стала розглядатися через призму правоохоронної діяльності, а будь-який мігрант – апріорі вважається потенційним порушником закону.

Ліберальний курс

Початок ліберального курсу був покладений виступом президента на засіданні Ради безпеки в березні 2005 року. Що послужило причиною зміни курсу? Не претендуючи на повноту відповіді, приведемо короткий перелік провалів заборонної політики: твердість підзаконних актів і правозастосовної практики практично повністю нівелювала позитивні аспекти прийнятого законодавства; жорсткість санкцій за порушення правил перебування при неможливості додержуватися законодавчим норм привело до розширення нелегального сектору; складність одержання дозволу на роботу стала причиною масової незаконної зайнятості; на ґрунті надання послуг: реєстрації, дозволів на роботу й тимчасове проживання, посвідки на проживання, продажі міграційних карт і оформлення медичних книжок (можна перелічити практично весь спектр законодавчих нововведень) розцвів і зміцнився тіньовий бізнес; порядок одержання нових правових статусів і відповідні зміни правил реєстрації привели до краху статистичної системи обліку іноземців.

Додамо до цього неефективність силових методів у вирішенні проблем нелегального сектору, усвідомлення владою демографічної кризи й безвихідності курсу на повне закриття країни, кардинальна зміна в останні рік-два ролі інших суб'єктів міграційної політики – НПО й бізнесу. Зміна курсу, таким чином, представляється логічної й закономірної. Проблема в тому, що якщо в 2001 році поворот пройшов успішно завдяки створенню інститутів саме для зміни політики, те управлінські розв'язки нової політики опираються на старі ресурси й використовують старі методи. Наслідку цього ми й спостерігаємо останні кілька місяців.

Зміни в законодавстві: трудова міграція

Безсумнівний крок уперед – те, що виправленнями у Федеральний закон « Про правове становище іноземних громадян у Російській Федерації» знято дві основні препони для легального працевлаштування іноземців із країн СНД. Це веде до істотної зміни правового становища трудових мігрантів, що прибувають у Росію «у порядку, що не вимагає одержання візи». Під це визначення підпадають гастарбайтери із усіх країн СНД ( крім Грузії й Туркменістану), тобто саме та група мігрантів, яка формує сьогодні основну частину нелегального сектору. Основні зміни: по-перше, працівник тепер «відірваний» від роботодавця: він може самостійно одержувати дозвіл на заняття трудовою діяльністю. Ніхто не може відмовити іммігрантові в дозволі на роботу – його зобов'язано видати протягом 10 днів. По-друге, роботодавець не має потреби в дозволі для працевлаштування іноземних громадян. Єдине, чого вимагає від роботодавця закон, – повідомлення про залучення й використання іноземної робочої сили територіального органа федерального органа виконавчої влади в сфері міграції й органа виконавчої влади, що відає питаннями зайнятості населення у відповідному суб'єктові Російської Федерації.

Крок назад – перші ж підзаконні акти задіяли ті статті закону, які, видалося, будуть ще довго залишатися незатребуваними: у формулюваннях використовувався оборот «Уряд Російської Федерації має право … установлювати» частку або квоту. Поява таких пунктів розцінювалася як позитивний аспект вироблення нового інструментарію; але не передбачалося, що вони негайно будуть задіяні.

Найбільший резонанс викликало «постанова по ринках». Заборона для іноземних громадян на професію ринкового роздрібного продавця введений з 1 квітня по всій країні без обліку специфіки регіонів і статусу іноземця (дозвіл на тимчасове проживання – РВП або посвідка на проживання – ВНЖ). Ударили нові ринкові правила в першу чергу по приїжджих з України й з Молдови. Саме по тем, кого найбільше бажали б бачити в якості мігрантів навіть самі затяті прихильники закриття країни. чи Займуть місця цих продавців громадяни Росії – ще не ясно, а втрата самої затребуваної в соціокультурному плані частини мігрантів – уже факт. Питання про можливість перенавчання людей, що втрачають роботу, навіть не ставиться.

Саме тут яскравіше всього проявляється непослідовність міграційної політики. Як можна одночасно залучати на тривале проживання й уводити заборона на звичайну, розповсюджену й не занадто престижну професію?

Зміни в законодавстві: тимчасово проживаючі

Федеральний закон « Про внесення змін у Федеральний закон « Про внесення змін у Федеральний закон « Про правове становище іноземних громадян у Російській Федерації»…». Таких заголовків не пам'ятають навіть аси міграційного законодавства.

Крок назад – зміна виправлень, що ще не вступили в силу, – посилив міграційну політику стосовно категорії іноземців, яка ніколи не залучала особливої уваги – тимчасово проживаючим. Розумного пояснення цьому не перебуває.

Першими, липневими виправленнями одержання РВП квотировалось тільки для тих, хто в'їхав по візі, другими виправленнями квоту для безвізових країн повернули. Залишилося незрозумілим, ураховувалося чи при твердженні квот на 2007 рік у листопаді минулого року та передбачувана зміна в законі, яке було прийнято Думою в грудні, а затверджене президентом тільки в січні? Розв'язок повернути квоти можна розцінювати як бажання стимулювати співвітчизників – для них квот немає. Але квота визначається на рік, а масового приїзду переселенців цього року не чекає навіть самий оптимістично настроєний чиновник. До того ж для співвітчизників натуралізаційний коридор «пробитий» більш ніж сприятливий: тиждень на РВП, два місяці на ВНЖ, ще місяць-інший – і одержуй російське громадянство.

Залишається одне пояснення – страх. Страх чиновників втратити право розподіляти квоти, страх влади дати занадто багато прав трудовим мігрантам, не завжди бажаним у соціокультурному плані, а в цілому – страх не впоратися з міграційним потоком. Але хто сказав, що він виросте? У кожному разі статус РВП – тимчасовий.

Другий удар торкнувся тих, хто одержав статус по квоті пари років тому й спокійно жив і працював. Тепер треба одержувати дозвіл на роботу. А воно за новим законом теж квотируется. Що буде з людиною, яка одержала РВП, але не дістав права працювати?

І останнє. По новім законодавству позбавити людину правового статусу можуть лише тому, що в черговому році змінилася квота.

Нагадаю – усе це ставиться до тим, хто вже прожив у країні, принаймні, парі років і збирається жити далі, має постійне місце роботи, родину, нерухомість. Таких небагато – на всю країну кілька десятків тисяч. Вони країні не потрібні? А хто потрібний?

Зміни в законодавстві: співвітчизники

«Державна програма по наданню сприяння добровільному переселенню в Російську Федерацію співвітчизників, що проживають за рубежем» – перший досвід комплексного підходу до облаштованості частини міграційного потоку: від залучення переселенця до його повної натуралізації. Дуже хочеться, щоб він удався. Робити остаточні висновки рано. Немає ще половини необхідних підзаконних актів, на 15 лютого не була затверджена жодна регіональна програма, більша частина регіонів взагалі її ще не написала. І чудово! Коли мова йде про програму на п'ятирічку, нема рації ухвалювати документи, що визначають життя тисяч людей, за кілька місяців.

Облік і контроль

Великий крок уперед – Закон « Про міграційний облік іноземних громадян і осіб без громадянства в Російській Федерації», прийнятий у липні 2006 року, що й вступив у силу в січні. Новий механізм успішно проходить обкатування, і є всі підстави затверджувати, що через місяць-інший остаточно ствердиться рутинна процедура, що не вимагає від мігранта ні тимчасових, ні нервових, ні фінансових витрат. Проблема легального знаходження в країні сьогодні звелася до проблеми пошуку сторони, що ухвалює, яка, як правило, відома мігрантові ще до того, як куплений квиток.

На жаль, системні помилки, властиві політиці в цілому, не могли не позначитися й тут. Позначимо тільки три проблеми, які встигнули виявитися за місяць чинності закону і які, зважаючи на все, зажадають коректування вже прийнятих підзаконних актів.

Перше питання, на яке законодавство поки не дає відповіді: перед від'їздом іноземець віддає стороні, що ухвалює, відривну частину бланка повідомлення. Що підтверджує його легальне перебування в країні на шляху до вокзалу?

Друге. Зовсім забули, що до нас їдуть не тільки працювати, але й відпочивати. Із прийняттям нових правил постановка іноземців на облік у готелях і аналогічних закладах може бути просто паралізована.

Третя проблема – підготовка поштових відділення і їх працівників до надання нового виду послуг.

Залишається сподіватися, що кроки назад закінчилися, що приймуть, нарешті, концепцію міграційної політики й, принаймні, найближчу п'ятирічку можна буде зосередитися на облаштованості міграційного потоку – інституціональному, інфраструктурному, правовому.